El Protocolo Facultativo del PIDESC: una puerta para la denuncia internacional de violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales

Por: Areli Sandoval Terán*

(Equipo Pueblo / Espacio DESC)

Diciembre 2009

 El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), adoptado por la Asamblea Generalde Naciones Unidas en 1966, no creó un órgano especial para la vigilancia de su cumplimiento, a diferencia de otros instrumentos internacionales de derechos humanos que incluyen entre sus provisiones el establecimiento de un comité de expertos independientes. Al conjunto de comités se les conoce también como mecanismos convencionales por haberse establecido en virtud de las convenciones de derechos humanos.[1] La importancia de tales mecanismos es que además de constituirse en los órganos de derechos humanos que pueden hacer la interpretación autorizada de los instrumentos internacionales para facilitar su aplicación, también realizan labores de supervisión del cumplimiento de estos tratados, a través del examen de los informes periódicos que reciben de los Estados Partes y la emisión de recomendaciones específicas. Asimismo, algunos de estos comités, están facultados para la recepción y consideración de comunicaciones de Estados, personas y/o grupos de personas sobre presuntas violaciones a los derechos humanos contenidos en los instrumentos respectivos.[2]

En vez de establecer inicialmente un comité, el PIDESC encarga al Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la Organizaciónde las Naciones Unidas (ONU) una serie de tareas para la supervisión del cumplimiento del Pacto, entre ellas: examinar los informes presentados por los Estados Partes y acordar con los organismos especializados dela ONU la presentación de informes relativos al cumplimiento del Pacto en lo que les corresponde, así como promover la asistencia técnica; transmitir ambos tipos de informes a la Comisión de Derechos Humanos para su información, estudio y recomendación, recibir las observaciones de Estados y organismos al respecto y presentar resúmenes de los informes a la Asamblea General dela ONU(PIDESC, Parte IV, artículos 16 al 22).  En la redacción de estos artículos se evidencia un tratamiento desigual de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) respecto de los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) el cual, desde su adopción en 1966, había establecido un Comité con funciones de supervisión, además con competencia para examinar denuncias entre Estados, y a través de su Primer Protocolo Facultativo adoptado en la misma fecha, le otorgó también la competencia para examinar las denuncias de particulares que alegaran violaciones cometidas por los Estados que lo ratificaran. Asimismo, esta situación no sólo retrasó por muchos años la creación de mecanismos de vigilancia y denuncia internacional en materia de DESC, sino su desarrollo doctrinario.

Ni el ECOSOC, ni los grupos de trabajo que creó en los primeros años, estuvieron en condiciones para cumplir con efectividad e independencia el mandato y las tareas encomendadas por el PIDESC, por lo que se creó en 1985 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, subsidiario del ECOSOC, que inició funciones en 1987. Para 1990, el Comité de DESC comenzó a tratar el asunto de un protocolo adicional al PIDESC, que ampliara sus facultades para poder recibir comunicaciones individuales sobre presuntas violaciones. No obstante la importancia del mecanismo de informes periódicos de los Estados Partes y del hecho de que el Comité de DESC fuera el primero de los órganos de vigilancia de los tratados que previó y facilitó que las organizaciones de la sociedad civil pudiéramos presentar información por escrito (informes alternativos) y oralmente (audiencias para ONG en el primer día de sus períodos de sesiones), el procedimiento de informes tiene limitaciones para proteger a las víctimas de violaciones de DESC.

A partir del primer borrador de Protocolo Facultativo del PIDESC (en adelante PF-PIDESC) elaborado en 1996 por el Comité de DESC, se expresaron con más fuerza otras voces a favor del Protocolo, incluidas las de organizaciones de la sociedad civil. Para 2001, la entonces Comisión de Derechos Humanos de la ONU nombró un experto independiente para examinar la cuestión de un proyecto de PF-PIDESC, quien presentó informes favorables en 2002 y 2003. La Comisión estableció entonces un Grupo de Trabajo (GT) de composición abierta, integrado por los países interesados y con participación de sociedad civil, que entre 2004 y 2006 consideró y discutió opciones relacionadas con el Protocolo.[3] En ese período, se redoblaron los esfuerzos y la articulación de organizaciones civiles y redes alrededor del mundo y jugó un papel fundamental la Coalición Internacional de ONG por un Protocolo Facultativo al PIDESC,[4] compuesta por ONG internacionales, redes regionales, grupos de base, activistas, organizaciones sociales, e individuos con el objetivo común de promover el PF- PIDESC.

En México, el trabajo del Espacio DESC-capítulo mexicano de la PIDHDD en torno al Protocolo Facultativo también fue significativo, no sólo en acciones de difusión, sensibilización y capacitación sobre el tema, sino también de incidencia. Algunas de sus organizaciones participamos desde la Subcomisión DESC de la Comisiónde Política Gubernamental en materia de Derechos Humanos en la elaboración de los documentos de posición del gobierno mexicano para las primeras sesiones de Grupo de Trabajo sobre el Protocolo, y fuera de la Subcomisión, el Espacio DESC mantuvo interlocución con el gobierno a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores, y le hizo llegar posicionamientos y propuestas, sobre todo exhortándole a apoyar en todo momento la opción de un Protocolo comprehensivo, en lugar de uno “a la carta” en el que el Comité de DESC sólo podría recibir quejas por violación a ciertos derechos o por ciertas causas como discriminación.

En junio de 2006, el Consejo de Derechos Humanos (CoDH) en su primer sesión le autorizó al fin al GT iniciar negociaciones sobre el PF-PIDESC, las cuales fueron arduas y en ocasiones, desde el punto de vista de las organizaciones civiles que dimos seguimiento al proceso, parecía que no fructificarían debido a posiciones franca o veladamente adversas de algunos países a la creación de un mecanismo internacional para la exigibilidad de los DESC. Finalmente, en abril de 2008, el GT acordó y transmitió al CoDH un texto borrador del Protocolo para su consideración. A partir de entonces, una serie de fechas históricas para las y los defensores de derechos humanos se sucedieron: el 18 de Junio de 2008 el Consejo de Derechos Humanos de la ONU aprueba por consenso el Protocolo Facultativo; el 10 de diciembre del mismo año, en el día del 60 aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y 42 años después de que se adoptara un mecanismo similar en materia de derechos civiles y políticos, la ONU adopta el Protocolo Facultativo del PIDESC, por medio del cual los Estados reconocen la competencia del Comité de DESC para recibir y examinar comunicaciones de personas o grupos de personas bajo la jurisdicción de un Estado Parte, que aleguen ser víctimas de una violación, por ese Estado Parte, de cualquiera de los derechos enunciados en las partes II y III del Pacto.[5]

En marzo de 2009, el CoDH emitió una resolución,la A/HRC/10/L.14, que fue co-patrocinada por México, en la que entre otras cosas se invita a todos los Estados Partes del PIDESC a considerar la firma, ratificación o adhesión al Protocolo Facultativo del PIDESC. El pasado 24 de septiembre tuvo lugar en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York, la ceremonia de apertura a firmas y ratificaciones del PF-PIDESC. El Estado Mexicano no firmó. Las organizaciones del Espacio DESC enviamos un mes antes a la canciller mexicana, Emb. Patricia Espinosa Cantellano y al Director General de Derechos Humanos y Democracia dela Secretaríade Relaciones Exteriores, Min. Alejandro Negrín Muñoz, respectivas cartas en las que solicitamos que nos confirmen la firma de México en la ceremonia de septiembre, que nos proporcionen información respecto al resultado de las consultas que han realizado con dependencias de la Administración Pública Federal en materia del Protocolo, y solicitamos dialogar sobre posibles reservas o declaraciones interpretativas que el gobierno federal estuviera considerando.

El oficio de cancillería (DDH-DESC-03718/09), recibido el 18 de septiembre, no da respuesta plena a nuestras preguntas, y sólo señala que el Gobierno de México realiza un análisis exhaustivo con miras a la firma y ratificación del Protocolo y como parte del proceso realiza consultas con las autoridades competentes en torno a las implicaciones que tendría la entrada en vigor de este instrumento en nuestro país. Desconocemos, al cierre de este artículo, cuánto tiempo le llevará al gobierno federal decidir firmar el PF-PIDESC. Esta indefinición ha causado desconcierto a nivel internacional, incluida la Coalición Internacionalde ONG a favor del Protocolo, que celebró reuniones en el marco de la ceremonia de apertura de firmas en Nueva York, en las que el Espacio DESC participó a través de una representante.[6]  Luego de los años de trabajo y del discurso internacional progresista del gobierno mexicano en materia de derechos humanos, se esperaba que México fuera de los primeros países en firmar y ratificar este instrumento. Queda claro, una vez más en la historia de nuestro país, que el discurso debe acompañarse de voluntad política, y que la voluntad política sólo se demuestra con acciones.

De acuerdo con su artículo 18, el PF-PIDESC entrará en vigor tres meses después de la fecha en que haya sido depositado en poder del Secretario General de la ONUel décimo instrumento de ratificación o adhesión. Hasta el momento, los Estados que han firmado este importante instrumento son: Argentina, Armenia, Azerbaiyán, Bélgica, Chile, Congo, Ecuador, España , El Salvador, Eslovaquia, Eslovenia, Finlandia, Gabón, Ghana, Guatemala, Guinea-Bissau, Italia, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Montenegro, Países Bajos, Portugal, Senegal, Islas Salomón, Timor-Leste, Togo, Ucrania, Uruguay.[7]

Con la adopción y apertura a la firma y ratificación del Protocolo Facultativo del PIDESC se ha dado un paso muy significativo para materializar el principio de indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos que emana dela Declaración Universal de los Derechos Humanos desde 1948 y se ha abierto al fin la puerta para lograr constituir un recurso efectivo para el derecho a la salud, a la alimentación, al trabajo, a la seguridad social, a la educación, a la vivienda, entre otros derechos consagrados en el PIDESC. El mecanismo de denuncia internacional de violaciones a los DESC por fin existe; y los retos actuales, desde la perspectiva de las organizaciones civiles son, entre otros: darlo a conocer ampliamente, desarrollar reglas de procedimiento adecuadas que faciliten su operación y movilizar una mayor voluntad política para que finalmente sea vinculante para todos los países que hoy son Estados Partes del PIDESC, y que están obligados a respetar, proteger y realizar estos derechos.


* Areli Sandoval Terán es Coordinadora del Programa Diplomacia Ciudadana, DESCA y Social Watch México, de DECA Equipo Pueblo, A.C., organización miembro de, entre otras redes: Social Watch,la Red Internacional DESC, el Espacio de Coordinación de Organizaciones Civiles sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Espacio DESC) – capítulo mexicano dela Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD), a su vez integrante dela Coalición Internacional de ONG por un Protocolo Facultativo al PIDESC.   Contacto: <arelisandoval@equipopueblo.org.mx>, <espaciodesc@yahoo.com.mx>, http://www.equipopueblo.org.mx/

[1]La Convención Internacional sobrela Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965) estableció el Comité parala Eliminación dela Discriminación Racial; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) estableció el Comité de Derechos Humanos;la CEDAW o Convención sobrela Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contrala Mujer (1979) estableció el Comité para la eliminación dela Discriminación contrala Mujer; la Convención contrala Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984) estableció el Comité contrala Tortura;la Convención sobre los Derechos del Niño (1989) estableció el Comité de los Derechos del Niño;la Convención Internacional sobrela Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares (1990) estableció el Comité de Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares;la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006) estableció el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad.

[2] Por ejemplo,la Convención Internacional sobrela Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial establece funciones de supervisión para el Comité parala Eliminación dela Discriminación Racial adicionales al examen de informes periódicos de los Estados Partes, ya que incluye los mecanismos de alerta temprana, de examen de las denuncias entre Estados y de examen de las denuncias de particulares sobre violaciones ala Convención. Por su parte, el Comité de los Derechos del Niño no puede examinar denuncias de los particulares, aunque las cuestiones relacionadas con estos derechos se pueden plantear ante otros comités que si tienen tal competencia. Para más información: http://www.ohchr.org/SP/HRBodies/Pages/HumanRightsBodies.aspx (consultada el 18 de octubre de 2009)

[3] Cabe destacar que la presidenta del GT,la Sra. Catarina De Albuquerque, de Portugal, tuvo un papel destacado en el impulso y coordinación de los trabajos.

[4] Mayor información sobrela Coalición Internacional de ONG por un Protocolo Facultativo al PIDESC disponible en:  http://www.opicescr-coalition.org/ así como el sitio web dela Red Internacional DESC, que actualmente funge como secretariado dela Coalición: http://www.escr-net.org/

[5] El texto completo del PF-PIDESC en español, se puede consultar en la sección de Publicaciones de la página web dela Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo: http://www.pidhdd.org/

[6] Mayra López, abogada dela Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, representó al Espacio DESC en las reuniones dela Coalición.

[7] Más información en la página web dela Red Internacional DESC: http://www.escr-net.org/

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